养老金融创新：专项债助力养老服务基建，推动养老项目发行REITs

专项债为养老服务项目注入新活力，REITs助力养老产业蓬勃发展

　　 当前中国正在加速进入深度老龄化社会，银发经济正逐渐成为中国经济发展的重要推动力。确保近3亿老年人能够安度晚年，享受幸福生活，不仅关乎社会的和谐稳定和国家的整体发展，同时也对养老金融服务提出了更高要求。

　　 近日，国务院近日发布了《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，这是我国历史上首次以党中央、国务院的名义就养老服务工作发布指导意见。该文件的出台标志着国家对养老服务领域的高度重视，并将为未来的发展提供重要的政策指导和支持。 这一举措体现了政府致力于解决人口老龄化带来的挑战，同时也展现了政府对于提高老年人生活质量的决心。随着社会老龄化的加速，如何构建一个更加完善、高效且人性化的养老服务体系成为了一个紧迫的任务。此次意见的发布不仅有助于推动相关行业的快速发展，也将极大地提升老年人及其家庭的生活质量和社会幸福感。同时，这也为社会各界参与养老服务提供了更为广阔的空间和机遇。

　　 《意见》中指出，大力发展养老金融，要通过地方政府专项债券等资金渠道，支持符合条件的养老服务基础设施建设，积极满足养老服务机构信贷融资需求。加大政府性融资担保、再担保机构对养老服务小微企业贷款担保支持力度。支持符合条件的养老项目发行基础设施领域不动产投资信托基金。拓展养老服务信托业务，推广包含长期护理责任、健康管理的商业健康保险产品，与此同时，《意见》首次明确将养老机构划分为兜底保障型、普惠支持型、完全市场型，推动形成兜底有保障、刚需有服务、普惠有供给、市场有选择的服务格局。

　　 在当前的发展趋势下，我们可以清楚地看到，推动养老服务基础设施建设所需资金主要来源于两个方面：一是地方政府通过发行专项债券来筹集资金进行建设；二是通过发行REITs（房地产投资信托基金）来吸引社会资本进行投资。 这样的资金筹措方式不仅有助于加速养老设施的建设和完善，还能有效缓解地方政府的财政压力。尤其值得注意的是，REITs作为一种新型的投资工具，能够吸引更多民间资本进入养老服务业，这对于提升养老服务的质量和覆盖面具有重要意义。同时，这也为投资者提供了新的选择，实现了社会资源的有效配置。然而，如何确保这些资金能够高效、透明地使用，避免资金浪费或挪用，将是未来需要重点关注的问题。

　　 值得注意的是，地方专项债用于养老服务机构基础设施建设，首次出现在去年年底国务院办公厅正式发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）里，52号文中对专项债作项目资本金范围进行了扩大，并首次纳入社会事业领域的项目如养老托育、卫生健康等。

　　 不过注意到，目前基本养老服务基础设施，尽管可通过地方专项债筹集资金来解决投资问题，但市场普遍担心这类项目缺乏稳定的经营活动现金流，难以自负盈亏。

　　 在盘活养老服务基础设施的过程中，多地仍需依靠地方财政提供担保增信，这无疑增加了隐性债务的风险。而这种做法实际上已被地方专项债明确禁止。“事实上，近年来许多地方尝试通过PPP模式吸引社会资本参与养老服务基础设施的建设，但由于经济上的可行性问题，不少项目最终不得不采取所谓的‘明股实债’模式。” 这一现象反映出当前养老服务业在融资渠道上面临的困境。尽管政府希望通过PPP模式引入更多社会资本，但在实际操作中，由于项目的经济效益不明显，地方政府往往不得不采用一些变通的方式，这不仅增加了财政风险，也可能影响到公共服务的质量和可持续性。因此，如何在鼓励社会资本投入的同时，确保财政安全和项目质量，将是未来政策制定者需要认真考虑的问题。

　　 此外，许多参与实地调研的人士指出，在养老服务设施的充分利用方面还有待进一步细化，这对养老项目通过发行REITs产品获得稳定现金流构成了挑战。比如，目前养老服务基础设施中的文体娱乐设施主要为棋牌室和阅览室，但随着移动互联网的普及及人机交互变得越来越简便，越来越多的老年人倾向于选择短视频等新型娱乐方式。因此，养老服务网络体系需要不断升级和完善，以解决现有设施无法有效激发老年人支付意愿的问题。

　　 市场分析人士表示，养老服务机构的基础设施建设与有效利用需要政府、市场和社会三方的共同努力，《意见》中也明确了政府应承担主导角色、市场应负责资源配置、社会应积极参与的分工定位。

　　 目前政府在加速推进养老服务网络体系建设方面力度持续加大。据统计，2019年至2024年期间，全国财政在养老服务和老年人福利方面的支出超过了5600亿元，年均增长率达到了11%。